4 以法立界:把财政和印钞机分开(1993—2001)

4.1 一组环环相扣的改革

4.1.1 1993年的金融体制改革决定

1993年下半年,国家着手整顿金融秩序,年底国务院作出关于金融体制改革的决定,确立了此后多年的基本框架:中国人民银行作为中央银行,在国务院领导下独立执行货币政策;政策性金融与商业性金融分离,1994年先后成立国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行;原来的专业银行逐步改造为商业银行。

政策性银行的设立,在发行机制上有一层重要意义:过去很多带有政策目的的贷款(比如重点建设、粮棉收购)要靠央行再贷款支撑,现在交给专门的政策性银行,由它们发债筹资,央行的放水口子就少了一类"政策性"的压力。

4.1.2 1994年汇率并轨与银行结售汇

1994年1月1日,人民币官方汇率与外汇调剂市场汇率并轨,实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度;同时实行银行结售汇制度,企业的经常项目外汇收入原则上要卖给指定银行,银行再在银行间外汇市场上与央行平盘。

这项改革当时着眼于外汇管理,却在不经意间埋下了下一个时代的伏笔:企业赚回来的外汇,最终大多流入央行;央行每买进一美元,就要付出相应的人民币。后来那个"以汇为本"的时代,源头就在这里。

4.1.3 1995年《中国人民银行法》:不得透支,不得直接认购国债

1995年3月,《中华人民共和国中国人民银行法》通过。它以法律形式确定了货币政策的目标是"保持货币币值的稳定,并以此促进经济增长",并规定:中国人民银行不得对政府财政透支,不得直接认购、包销国债和其他政府债券。

这一条是整部法律的分量所在。从此,财政有了赤字,只能发行国债向社会借钱,不能再让央行开动印钞机来填补。"财政发行"这条老路,第一次被法律明确堵死。

此后三十年,这一条始终没有动摇。2026年6月提请全国人大常委会首次审议的人民银行法修订草案,依然保留了不得对政府财政透支、不得直接认购包销政府债券的规定。

《周易》节卦的彖辞说:

节以制度,不伤财,不害民。

用制度来节制,既不损伤财力,也不伤害百姓。八十年代的教训是,光靠行政指标和临时整顿,闸门总会被冲开;九十年代的办法,是把最关键的那条界线写进法律。"节以制度"四个字,正好概括了这一转变。

4.2 从"直接管"到"间接调"

4.2.1 货币供应量成为中间目标

1994年起,央行开始按季度公布货币供应量(M0、M1、M2);1996年,正式把货币供应量作为货币政策的中间目标。这意味着央行管理货币的思路,开始从"管住每一笔贷款"转向"看住货币总量"。

4.2.2 取消贷款规模控制,工具逐步齐全

1996年,全国统一的银行间同业拆借市场建立,央行开始以国债回购的方式进行公开市场操作(1997年一度暂停,1998年恢复)。1998年1月1日,央行取消了对国有商业银行的贷款规模控制,改为在年度计划指导下实行资产负债比例管理。同年,存款准备金制度改革,把原来的法定准备金和备付金账户合并,准备金率从13%降到8%,1999年再降到6%。

至此,央行手里有了准备金率、再贷款、再贴现、公开市场操作、利率等多种工具,调控方式由以直接控制为主,转向以间接调控为主。

老子先生说:

其政闷闷,其民淳淳;其政察察,其民缺缺。

为政宽厚不苛细,百姓就淳朴;为政事事较真、处处管住,百姓反而多生机巧。信贷规模控制就是一种"察察"之政,每一笔额度都要管,结果是各地各行千方百计钻空子、冲基数。改为间接调控,央行不再替银行决定每一笔贷款,只调节资金的总量和价格,让银行自己去权衡风险和收益——这是从"察察"走向"闷闷"。当然,"闷闷"并不是撒手不管,而是管大不管小,管规则不管具体。

4.2.3 1998年的"一降一发一注"

1997年亚洲金融危机之后,中国面临的问题从通胀转向了通缩,同时国有银行积累了大量坏账,资本严重不足。1998年的一组操作,很能说明当时财政、央行和银行之间的关系:

一降:存款准备金率从13%降到8%,释放出大量资金;
一发:财政部向四大国有商业银行定向发行2700亿元特别国债;
一注:财政把发债所得作为资本金注入这四家银行。

简单说,银行用降准释放出来的钱买了特别国债,财政又把这笔钱作为资本金还给银行。钱在央行、财政、银行之间转了一圈,银行的资本充足率提高了。1999年,四家金融资产管理公司成立,收购国有银行的不良资产,资金来源中有相当一部分是央行再贷款。

这说明一个事实:法律堵住了"财政透支"这条直路,但在处理重大金融风险时,财政与央行仍需要密切配合,只是配合必须走合法、透明的渠道。这一点到二十多年后的国债买卖中,会再一次成为焦点。

4.3 小结:立界的意义

这一阶段在"钱以什么为底子"上并没有立起一个新的锚,它的贡献是立了几条界线:财政与央行之间的界线,政策性金融与商业性金融之间的界线,直接控制与间接调控之间的界线。有了界线,货币的"名"才不至于被各方随意支取。